Quiero felicitar a la diputada María de la Luz Domínguez y al diputado Osvaldo Contreras, por su generosa invitación.

Cuando yo supe que se había presentado en septiembre de 2010 por el gobernador de Zacatecas, Lic. Miguel Alejandro Alonso Reyes, esta iniciativa, me dio mucho interés conocerla, porque este es el ámbito de estudio que ha sido mi carrera profesional. Pensé que era muy interesante conocerla, ver qué era lo que se proponía, qué era lo que iba a resultar de interesante, para tener posibilidades de comentarlo en los artículos académicos o en otros foros en los que yo participo. Por eso yo agradezco a la diputada, la oportunidad que me dio de estar este día con ustedes, y asimismo al diputado. Muchas gracias, y paso a mi exposición.

Quiero empezar mi exposición con una anécdota, que les puede dimensionar cuál es mi interés y la calidad con la que yo participo en este momento. Yo estuve 10 años como académica, en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, primero mi objeto de estudio en mi tesis doctoral, y precisamente fue el tema del presupuesto, el control del presupuesto, y todos los temas relacionados con presupuesto y economía.

A mi regreso a México y mi reincorporación al Instituto de Investigaciones Jurídicas, había muchos otros investigadores que se dedicaban a los mismos temas similares, constitucionales, pero casi ninguno a temas de presupuesto, porque en ese momento –estamos hablando finales de los ochenta y principios de los noventa- no era realmente un tema que estuviera en el debate. Entonces, la verdad fue, para mí muy importante porque pude dedicarme esos 10 años y desplegar toda mi creatividad, todo lo que había aprendido. Por ejemplo en el año de 1994, cuando el entonces Presidente Zedillo, al inicio de su mandato en diciembre, presenta una iniciativa para reformar el Artículo 79 constitucional, que es el inicio de toda esta nueva era de entidades de fiscalización superior.

En todo este proceso, que llevó más de un año, que se dio la reforma constitucional, la presenta y se logra en más de un año, pude participar como académica en el debate. Entonces, estuve 10 años en todas estas discusiones, en foros legislativos, en foros académicos, y siempre con propuestas que yo consideraba muy interesante y todo.

En el año 2000 la Asamblea Legislativa del Distrito Federal me elije por cuatro años contadora mayor titular del órgano de fiscalización de la Ciudad de México, que tiene un presupuesto de 50 mil millones de pesos, en la actualidad son más de 100 mil millones de pesos. Siendo un órgano colegiado de tres, con una presidencia rotativa. Y en el año 2004, en el que terminaba mi mandato, se me reelige por tres años más igualmente como contadora mayor titular. Mi experiencia titular de un órgano de fiscalización es de siete años, y aquí viene la anécdota.

Cuando yo tuve la oportunidad de estar en un órgano de fiscalización, entonces, descubrí que había dos tipos de personas: los académicos que soñábamos y los servidores públicos que tenían que hacer posibles esos sueños.

Y que, la verdad, muchas veces, como servidor público, uno dejaba, en qué momento, que los académicos tenían demasiado tiempo, porque fueron cosas que en la práctica no era posible. Y entonces viene la tercera categoría de personas, que eran los diputados, que tenían que tener la sensatez y la capacidad de ver, dentro de lo que parece posible, qué es realmente lo viable, qué realmente se puede hacer y conviene más en términos de resultados.

Con esta experiencia, yo cuando estuve como servidor público, bueno, la verdad, qué bueno son los académicos y deberían tener los pies en la tierra.

Con esta experiencia yo quise analizar la iniciativa, y empecé por la exposición de motivos, para ver los propósitos de la iniciativa. En los propósitos está el combate a la corrupción, combate a la impunidad, mayor transparencia, honestidad en el ejercicio del gasto y la democracia de mayor claridad con bases claras y objetivas.

Mi análisis fue ver, si estos propósitos que están en la exposición de motivos, se cumplen o pudiéramos tomar en cuenta, que con las propuestas que se dan, se quieren lograr o se van a lograr.

No quisiera adelantarles mi conclusión, prefiero, de la exposición ustedes saquen sus propias conclusiones.

Para esto, dividí la plática en tres partes.

Primero, una visión netamente jurídica.

Segundo lugar, una visión técnica, y;

Finalmente una visión axiológica, que es la que ya, con base en lo jurídico a dar las conclusiones.

Mi primer punto es ¿cuál es la propuesta fundamental? Cuando leemos o cuando la pregunta de los medios ¿qué es lo primero que dicen? Bueno, se propone un Tribunal de Cuentas, esa es la primera llamada de atención.

Y es así que en el artículo 71, señala: para dar cumplimiento a las facultades de la Legislatura en materia de revisión de cuentas públicas, se contará con el Tribunal de Cuentas del Estado, un órgano de control administrativo con funciones jurisdiccionales.

Lo primero es, qué significa tener funciones jurisdiccionales, y ya cuando uno entiende qué es una función jurisdiccional entonces, a qué tipo de jurisdicción se refiere este tribunal.

Entonces, bueno, como ustedes saben, la jurisdicción es la potestad derivada de la soberanía del Estado, de aplicar el derecho en caso concreto. O sea, la jurisdicción, vamos a decir, son los tribunales, en un sentido más accesible.

Esta función jurisdiccional es una manifestación exterior del Estado, realizada con la intención de producir consecuencias jurídicas, cuyo sentido constituyen en norma individualizada.

Ahora bien, qué tipo de normas aplica, qué tipo de jurisdicción.

Para nosotros es fácil entender, lo vemos, una jurisdicción civil, una jurisdicción familiar, un préstamo, una deuda, o también es muy fácil entender la jurisdicción penal, los delitos, es muy fácil entender la jurisdicción administrativa.

Entonces, ¿Qué tipo de jurisdicción es esta? La jurisdicción que va aplicar este tribunal.

Para entender esta pregunta, hay que ver las experiencias de otros países que tienen Tribunales de Cuentas. En otros países que hay tribunales de cuentas, la jurisdicción es muy simple: tienen jurisdicción contable.

Y cuando uno piensa en eso, no, en México jurisdicción contable como tal no existiría. Entonces, estamos hablando de leyes administrativas, en todo caso, finanzas públicas, pudiera ser la Ley de Presupuesto y Contabilidad federal, y a nivel local las habrá; leyes de adquisiciones y otro tipo de leyes, y entonces, de ellas extraeremos un tipo de jurisdicción administrativa específica para este órgano.

Lo cual ya nos empieza a plantear problemas. Pero vamos a quedarnos, para hacer un símil, con el caso de los países que tienen tribunales de cuentas y luego ya la trasladamos a México de una manera clara.

Para que ustedes me entiendan, vamos hablar del caso de España, pero, un ejemplo muy fácil de entender, es, los sistemas jurídicos son una pieza de relojería. Uno no puede mover un engrane sin que se mueva todo el sistema y sin que, a la mejor la exactitud con la que se da la hora se pierda.

Y a mí me gusta más otro ejemplo, que es como un coche de alta ingeniería. Entonces, dicen, nosotros nos podemos traer un Ferrari a México, un VMW. Sí, ¿pero qué pasa si lo metemos a calles con baches o simplemente en la ciudad de México, estos coches con los topes, a la hora de dar el tope, el sistema computacional que trae abajo se destruye, porque son coches que no fueron diseñados para calles con topes, solamente en los países como los nuestros hay topes en las calles.

Entonces, lo mismo pasa con estos tribunales.

Hay que empezar por decir, que en el caso España, el Tribunal de Cuentas tiene una tradición de más de 600 años, es una tradición que en México, los que sean abogados y los que les guste la historia, había para los Virreyes un juicio de residencia, que era un juicio de responsabilidades. Entonces, era un tipo para ver cómo estaba administrando. Y los Tribunales de Cuentas, las jurisdicciones de cuentas tienen en España una tradición, que no es una tradición que hayamos seguido a partir de nuestra Independencia.

Otra característica, por ejemplo, en España, hay un Servicio Civil de Carrera, la burocracia, muy desarrollada. Entonces, vemos que hay personas que tienen a su cargo los guardianes de los caudales públicos, y son personas que acceden a esa plaza, a través de un concurso de selección, con ciertas características, tanto personales, como técnica. Y, ahí sería una especie de nuestros directores de finanzas. Entonces, es otra terminología, es otra cultura, y en esta cultura el Tribunal de Cuentas tiene un lugar.

Entonces, en esta cultura, hay un autor que de hecho les traje la definición que dice: el derecho contable, para empezar por ahí, es un conjunto de normas y principios constitutivos del régimen jurídico que debe someterse la contabilidad, en cuanto forma de expresión y valoración de la actividad humana, que está ahora contenido económico-financiero.

En este sentido podemos establecer que el derecho contable establece los requisitos al que debe someterse la contabilidad para ajustarse a derecho.

Entonces, en este caso tendríamos exclusivamente un derecho de control, que garantiza que se cumplan los requisitos.

Esto va ser un punto muy importante cuando hablemos de qué es lo moderno, en términos de fiscalización, porque vemos aquí, que estamos hablando que se ajuste una norma, que las normas de contabilidad sean la expresión de la contabilidad sea la adecuada. Esto es lo que se ve en el derecho contable.

Sobre esta base, la jurisdicción contable sería la jurisdicción, que dice el derecho, eso quiere decir jurisdicción, la jurisdicción de este tipo de derecho. Esto es muy pobre para un órgano de fiscalización. La verdad de eso es lo que se ha tenido desde antes y que es un tipo de fiscalización, vamos a decir, en materia de regularidad, una autoría de legalidad en algunos casos, es muy pobres cuando ya ahora las auditorías van en otros sentidos. Pero bueno.

Aún en estas circunstancias los autores españoles cuando hablan de Tribunales de Cuentas a nivel teórico dicen.

¿Qué dificultad presentan –y estoy hablando de España- estos son autores españoles. ¿Qué dificultades nos presentan el Tribunal de Cuentas? Dicen, hay dos:

La primera, la posible distorsión para el sistema institucional del Estado, para el otorgamiento de jurisdicción a entidades de fiscalización. Esto es, la dificultad para ser compatible, la dependencia de los Tribunales de Cuentas de algunos de los Poderes públicos con la atribución de una auténtica jurisdicción.

César Ariviñana, autor español: la jurisdicción contable constituye un obstáculo para el mantenimiento de los principios de unidad y exclusividad del Poder Judicial.

Como ustedes saben, la división de Poderes, el Poder Judicial tiene las atribuciones de carácter jurisdiccional, el Legislativo la de hacer leyes y fiscalizar al Ejecutivo, y el Ejecutivo ejecutar las normas. Entonces, el Poder Judicial, el principio de unidad, de que todos los tribunales pertenezcan al Poder Judicial es una norma muy importante.

Se ha dado el debate sobre los tribunales administrativos, el debate sobre los tribunales laborales, y la tendencia es hacia la unidad del Poder Judicial. Esa tendencia se rompe aquí.

Vamos a tener no solamente ahora tribunales administrativos, sino vamos a tener tribunales legislativos.

Entonces, eso sí, la verdad, lo veremos más adelante, no solamente rompe con nuestra tradición sino es contrario, desde mi punto de vista, a la Constitución.

La segunda crítica que se da en España a estos tribunales, el efecto negativo sobre la calidad de la administración de justicia.

En este punto la preocupación estriba en la atenuación de las garantías de independencia e inamovilidad, exigibles en el ámbito de justicia ordinaria, y al hecho de que es incompatible con la idea de la jurisdicción, el Tribunal no sería completamente externo a los hechos sujetos de su competencia enjuiciada.

En primer lugar, esto de las garantías.

Las garantías que se dan a los magistrados y a los jueces de inamovilidad y de independencia.

Entonces, aquí, al estar sujetos a estos auditores superiores con un magistrado, nuestra pregunta es: tienen los mismos requisitos, las mismas garantías, tiempo, de inamovilidad, de haberes, de retiro y todo, de un magistrado.

Bueno, eso es lo que nos debemos de plantear, si no, se rompe, o sea, la justicia, el que hace justicia tiene ciertas características, que son la garantía para el justiciado. Que son normas realmente estándares que se han puesto, que son logros de la democracia, que son logros de los avances jurídicos. ¿Tendrán estos auditores estas mismas garantías?

Pues es algo que, por lo menos en España no las tienen, y que cuestiona el tema.

Y la segunda, es la independencia.

Un juez civil no puede enjuiciar sus propios casos, no puede llevar su propio divorcio, no puede llevar una hipoteca en la que sea parte.

En el caso del Tribunal de Cuentas dicen aquí, bueno, ¿quién va enjuiciar sus propias cuentas? Si él ejerce su presupuesto, de acuerdo a los principios que él mismo sugiere.

Entonces, este es un gran problema en cuanto a un Tribunal de Cuentas.

Como está fuera de su ámbito, en este caso, lo dice claramente, “no es completamente externo a los sujetos a su competencia enjuiciadora”.

Este es un gran problema que se plantea. Entonces, yo creo que aquí sí tendríamos un problema.

Yo creo que una primera conclusión simple, a reserva de que, sobre todos estos temas pudiéramos ir concatenando, pudiéramos ampliar, es, que en México la jurisdicción contable no tiene arraigo en la estructura jurídica, por lo que su introducción potenciaría los defectos, que afortunadamente se señalan en los países, aún en los que existe desde hace muchos años el Tribunal de Cuentas.

Nuevamente, a nuestro coche tan maravilloso entonces le vamos a poner unas llantas de una camioneta de todo terreno, o sea, nos vamos a nuestro Ferrari maravilloso para que pase sobre los baches le ponemos una llanta todo terreno. Vamos distorsionando, vamos metiendo unas cuñas que no son para nuestros modelos. Y en esa pieza de relojería, nuestro reloj está teniendo graves problemas de funcionamiento.

Yo creo que la jurisdicción contable no es propia de nuestra cultura, y esa es una primera idea que les quisiera dejar, para pasar a otra idea, para ir hilvanando los argumentos.

El segundo punto jurídico de mi exposición tiene que ver con el cumplimiento del artículo 116 constitucional, en su fracción II se refiere a este tipo de órganos.

El artículo dispone en la parte conducente, que las Legislaturas de los estados contarán con entidades estatales de fiscalización, los cuales serán órganos con autonomía técnica de gestión, en el ejercicio de sus atribuciones, que ésta función de fiscalización se desarrollará bajo los principios de posteridad, anualidad, legalidad, imparcialidad y confiabilidad.

Más adelante, el titular de la entidad de fiscalización de las entidades federativas será electo por las dos terceras partes de los miembros presentes en las legislaturas locales, contarán en su posición no menores a siete años y que cuente con experiencia de cinco en materia de control.

Qué quiso aquí el Constituyente Permanente al reformar este artículo:

Quiso que todos los estados, y la federación, por supuesto, tuvieran un mínimo, un estándar mínimo de garantía de estos órganos, por eso, dentro de sus principios estableció que deberían de tener autonomía, pero también escogió un modelo de fiscalización.

Aquí voy hacer otra explicación

A nivel internacional todos los organismos de fiscalización, han reunido en una organización, y luego esta organización tiene diversos capítulos, un capítulo regional para Latinoamérica, para Europa. Y en esta organización se estableció una tipología de órganos de control, y se dijo, bueno, vamos a tomar tres criterios:

El primero es, de quien dependen

El segundo es, cómo es su dirección. Cómo son, unipersonales o colegiados.

El Tercero es, vamos hacer una tipología muy simple, nada más de quién depende, su dirección y sus atribuciones.

Y así lograron cuatro modelos.

El primer modelo es el anglosajón. Respecto a quién depende, es una puntual independencia del Poder Ejecutivo, es unipersonal y sus funciones son de fiscalización a tesorería.

Las presuntas irregularidades se conocen a través de la jurisdicción ordinaria.

¿Qué ejemplos tenemos? Reino Unido, Estados Unidos, Canadá, Irlanda, Israel.

Tenemos un segundo sistema, que es el germánico, es muy parecido al modelo anglosajón, nada más que tiene una diferencia, el modelo anglosajón dice, cae en la independencia del Ejecutivo con dependencia en el Legislativo. El modelo anglosajón tiende a la autonomía del órgano, es un órgano constitucional. Para que nos quede claro, es un tipo IFE, un tipo Banco de México, es un tipo de órgano, sin una dependencia a uno de los tres poderes constituidos.

Tiene este modelo germánico la fiscalización y un tipo de asesoramiento tanto a las cámaras, pero también al Ejecutivo.

Recuerden que el modelo anglosajón tenía un tipo de asesoramiento al Legislativo, y aquí tiene también al Ejecutiva.

Y luego, las presuntas irregularidades se conocen a través de la jurisdicción ordinaria, o sea, en los tribunales ya constituidos.

Viene un tercer modelo, que es el Escandinavo. Aquí la variante es, que está dentro del Poder Ejecutivo, por eso muchas veces hay mucha confusión, que se dice, porque no se desaparece a la Contraloría, y ese es otro debate. Ese debate se da, porque así hay gente que va y conoce otros modelos, hay gente que va los modelos escandinavos, y muchas de las cosas que hacen los escandinavos son muy exitosos, y entonces, dicen, a no, vamos a desaparecer las contralorías, y ahí viene de nuevo el debate. Ese es otro modelo, otra cultura jurídica. Aquí nos quedamos con que el escandinavo está dentro del Poder Ejecutivo.

Tiene una dirección unipersonal, pero tiene segundos niveles colegiados. La dirección es unipersonal, pero tiene una estructura de toma de decisiones en algunos aspectos colegiados.

Tiene funciones de fiscalización y asesoramiento, recordemos, el modelo anglosajón tenía asesoramiento al Legislativo; el modelo germánico, asesoramiento al Ejecutivo y Legislativo; modelo escandinavo solamente al Ejecutivo.

Las presuntas irregularidades se enjuician en la jurisdicción ordinaria. Llevamos tres modelos, el anglosajón, germánico y escandinavo, donde, el enjuiciamiento es la jurisdicción ordinaria.

Y viene el cuarto modelo, ellos le llaman Latino, no tiene nada con Latinoamérica, sino latino europeo.

Es un órgano de control, que tiene independencia frente al Ejecutivo, pero pertenece con cierta autonomía al Legislativo. Es nuevamente un punto parecido al anglosajón.

Se caracteriza por una composición colegiada, ya empieza la primera diferencia, y por tener funciones de fiscalización, pero también de enjuiciamiento de las presuntas irregularidades. Este es el único modelo que no se da el enjuiciamiento en la jurisdicción ordinaria, y tiene atribuciones, aquí no da asesoría, sino de fiscalización y enjuiciamiento. En esta categoría se encuentran los tribunales de cuentas de Francia, Italia, Bélgica, Grecia, Portugal y España.

Ese es el modelo latino.

Entonces, bueno, nosotros analizamos la constitución y vemos a la luz de estos diferentes modelos, cuál es el por el que optó el constituyente permanente, y sin lugar a dudas, optó por el modelo anglosajón. Es un órgano con autonomía técnica y de gestión, dependiente del Legislativo, es una dirección unipersonal, tiene funciones de fiscalización, no le dio funciones de asesoría, tiene funciones de fiscalización, y el enjuiciamiento de las cuestiones de irregularidades se da a través de jurisdicción ordinaria.

Ese es el modelo.

Históricamente, académicamente, nosotros ya hicimos muchas veces: debería de tener autonomía, y yo soy de los que se suman a esas voces. Desde el Instituto de Investigaciones Jurídicas, soy de las que se suman a estas voces, con una salvedad, sí, reformemos la Constitución. Sin reformar la Constitución el modelo es dependiente del Legislativo.

Y, se da el debate de los diferentes tipos de autonomía, pero, por lo que se conoce como autonomía orgánica, un órgano constitucionalmente autónomo no es posible sin reformar la Constitución, no solamente para crearlo en esos términos a nivel federal, en el artículo 70, sino también para que en esos términos va ser para los estados en el Artículo 116.

Con el artículo 116 que tenemos ahorita, obviamente no tenemos un órgano con autonomía.

Hay cuestiones loables, hay cuestiones perfectibles, tenemos un marco jurídico, y es el 116 constitucional, no nos da para un órgano que tenga funciones jurisdiccionales, para un órgano colegiado, y aquí viene mí, estos dos aspectos que voy a señalar.

El Tribunal de Cuentas del Estado, de conformidad a su Ley Orgánica dice lo siguiente:

Perdón, el Tribunal de Cuentas de acuerdo a la iniciativa dice lo siguiente:

El Tribunal de Cuentas del Estado, de conformidad con su Ley Orgánica determinará su organización interna y su funcionamiento, y se integrará por tres auditores superiores.

Aquí claramente está contraviniendo el artículo 116, que dice, él titular de la entidad de fiscalización. Punto.

Podemos interpretar de una manera o de otra, pero aquí son tres.

Cuando dice, sigue diciendo el Artículo 71, la elección de los auditores superiores del Tribunal de Cuentas… dice… etc.

III.- La Legislatura con el voto de las dos terceras partes elegirá a quien, dentro de los auditores superiores quien fungirá como presidente del Tribunal de Cuentas.

Esto es, hay un órgano colegiado, y dentro de este órgano colegiado uno de ellos es el presidente.

Aclaro, no es un órgano unipersonal, es un órgano colegiado, el titular de este colegiado, los tres.

Sin embargo, más adelante dice, los auditores superiores del Tribunal de Cuentas percibirán la remuneración salarial que corresponde al magistrado del Tribunal Superior de Justicia, en tanto que el titular, recibirá la remuneración correspondiente a la del presidente.

En este punto, la iniciativa es confusa, y pretenden, o sea, ellos mismos, se dan cuenta que tendrían que ajustarse al 116 constitucional, y entonces, cuando habla del titular, nos quiere dar a entender que es un solo titular, que el presidente es el titular.

Cuando en párrafos antes, nos dice que son tres auditores. Entonces, es aquí, bueno, para qué, si nuestra intención es combatir la corrupción, evitar la impunidad, vamos a crear controversias que necesariamente que esto se dirima en tribunales federales.

Entonces, ya sea una acción de inconstitucionalidad, ante la suprema corte, o en los amparos de las personas que resulten presuntamente responsables. Yo creo que si las intenciones son realmente es la de la transparencia, la del combate a la corrupción, hagan leyes que favorezcan, iniciativas que favorezcan estos aspectos y que de alguna manera sean acordes a un modelo, que nos guste o no, es el que está en la Constitución.

Por eso les diga, yo soy partidaria de la autonomía. Me gusta. Pero necesitamos reformas a la Constitución. No es una cuestión de gustos, sino de posibilidades dentro del marco jurídico, porque estamos en un Estado de Derecho.

Y por lo que respecta a las atribuciones jurisdiccionales.

Aquí todavía es más grave.

El artículo 49 nos dice que para el ejercicio el poder se divide en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

Y hay excepciones, al principio de la exclusividad, el principio de unidad y exclusividad del Poder Judicial, sin embargo las excepciones están en la propia Constitución, o sea, si en la Constitución el artículo 16 hubiera dicho, y en la entidad de fiscalización tendrá tales atribuciones y…. las jurisdiccionales, tendría una propia excepción, al artículo 49.

Así como el 131, fracción II le otorga al Poder Ejecutivo para Legislar, es una excepción, a que solamente el Poder Legislativo legisla.

Siempre y cuando la excepción esté a nivel constitucional, se puede entender como una excepción válida a esta regla general del artículo 49.

La jurisdicción otorgada al Tribunal de Cuentas, no es constitucional.

Es anticonstitucional. No es constitucional porque no es una jurisdicción que entre dentro del modelo el artículo 116, esté otorgada para las entidades de fiscalización.

Yo creo que podemos….

Al siguiente punto jurídico, nada más para no dejarlos de comentar y pasaría a los aspectos técnicos.

Como les decía, mi plática tiene que ver esta parte jurídica, y luego, cómo hacer con las alternativas técnicas y finalmente como logramos los propósitos de la iniciativa.

Pasamos al siguiente punto jurídico.

El ejercicio de la acción penal.

En el inciso d del artículo 71, del que usted propone, se le otorga al Tribunal de cuentas la posibilidad de convertirse en parte acusadora.

Dice que si transcurrido… se le otorga primero la posibilidad de presentar denuncias penales, lo cual es posible y así se hace en todas las entidades de fiscalización, incluso, es un deber no solamente de los órganos de fiscalización, sino de toda persona que tenga conocimiento de la existencia de un delito, pero sin embargo, luego se señala, que si transcurrido seis meses de presentada la denuncia el Ministerio Público no resuelve sobre el ejercicio de la acción penal, el Tribunal ejercerá la acción penal ante los tribunales correspondientes.

Esta relación, pretende estar con la fracción V, del artículo 20 constitucional, que ya es un procedimiento penal acusatorio.

Tengo entendido que en el Estado de Zacatecas ha entrado en vigor parcialmente.

Yo creo que nuevamente esta reforma al artículo 20 constitucional, todavía tiene que escribir su propia historia. Este sistema penal acusatorio, oral, controversial, tiene que escribir su propia historia, para que su propia historia no escrita todavía y sobre esa práctica no, que no tiene todavía arraigo en nuestra cultura, le pongamos un ingrediente adicional.

A este sistema penal acusatorio vamos agregar, que el Tribunal de Cuentas del Estado va convertirse en parte acusatoria.

No es ministerio público, no va tener atribuciones judiciales, no va tener atribuciones para participar en el proceso, pero sí va ser parte acusadora. Va poder acusar y presentar pruebas en este procedimiento penal acusatorio de la reforma federal constitucional al artículo 20.

Yo creo que aquí, como les digo, esa reforma todavía tiene su propia historia, y cuál es el artículo 21 dice: el ejercicio de la acción penal ante tribunales corresponde al Ministerio Público, y establece como excepción, que los particulares podrán, en los términos que determinen las leyes.

Y aquí va venir la primera pregunta, que si bien, el Tribunal de Cuentas va poder presentar como parte acusadora estas denuncias, pues, los va poder en términos del artículo 20, pero cuando alguien se inconforme en términos del artículo 21, es el ejercicio de la acción penal le corresponde al Ministerio Público, y tú no eres particular.

Y, que, va quedar claro que el Tribunal de Cuentas, que además de ser un órgano jurisdiccional de la Legislatura acabe siendo un particular.

Entonces, tener nuevamente, nos metemos al campo de lo controversial, y si con ello queremos lograr que, una eficacia en el combate a la corrupción, pues lejos de eso estaremos logrando que tenemos interminables juicios jurídicos para ver si esta reforma es constitucional.

Yo creo que eso no le conviene al Estado, yo creo que el Estado de Zacatecas se merece tener una fiscalización oportuna, y esa es la segunda parte de mi plática.

En primer lugar.

Que ya sería esta segunda parte una visión técnica.

Tenemos que hacer un diagnóstico.

¿En qué situación se encuentra la fiscalización en el estado? ¿Qué nos falta? ¿Qué queremos?

Antes de entrar, un periodista me decía, bueno entonces su conclusión es que hay que mejorar a la actual auditoría superior. Le digo, sí, yo creo que todo órgano es perfectible, si tenemos un diagnóstico, si partimos, si tenemos una intención propositiva, a partir de un diagnóstico de que lo que ahorita está mal, podemos mejorarlo, podemos ver, como les gusta ahora a los planificadores: ver las áreas de oportunidad, y sobre ellas trabajar.

Pero no destruir lo que se ha logrado y sobre todo con modelos que no están probados.

En primer lugar, creo que si a partir de un diagnóstico, vamos a decir, personal de lo que veo en el estado, pero además de un diagnóstico nacional y una experiencia propia es: lo que no se hace la adecuada diferencia es, en la fiscalización y en la determinación de las responsabilidades.

¿Cuál es, qué es lo que hace una entidad de fiscalización, una auditoría superior de un estado?

Bueno, ya lo hemos dicho: fiscaliza, realiza auditorías, revisiones? ¿Y hasta qué momento llega, hasta la determinación? Hhasta el fincamiento de responsabilidades. Llega a un paso antes.

Aquí son importantes los conceptos:

Llega al fincamiento de responsabilidades. Señala las presuntas irregularidades.

Como ustedes dijeron, como vimos en los modelos, aquí en las presuntas irregularidades ya se conocen, por la jurisdicción ordinaria. La fiscalización llega hasta el fincamiento de estas presuntas irregularidades.

Una vez que ya se tiene esto, se pasa a los órganos competentes.

Entonces, lo que está fallando en México, por eso les decía el diagnóstico es de Zacatecas, pero es nacional, lo que está fallando en México es nuestro sistema de responsabilidades.

O sea, tenemos un sistema de responsabilidades que no es claro. Se ha intentado, el actual sistema es, se pasa a las Contralorías internas, todo lo que se refiere a servidores públicos, y ellos ya inician el procedimiento de responsabilidades administrativas, se pasa a las legislaturas de los estados, los casos de los servidores públicos de elección popular, y se va ante los tribunales penales, en caso de responsabilidades penales.

¿Cuál es el único caso que tienen directo las entidades de fiscalización. Lo que se conoce a nivel federal como las responsabilidades resarcitorias. Esto es la devolución al erario, resarcimiento al erario de los recursos públicos.

Y aquí también la controversia que a nivel federal, después de 10 años, para que vean que la aplicación de cuestiones ya de determinación de responsabilidades no es fácil, uno de los aspectos más cuestionados de la Auditoría es en el tema de las responsabilidades resarcitorias no ha sido eficaz.

Pero, bueno, vamos acabar nosotros en que, yo creo que, si hacemos un diagnóstico, en esta parte, es donde están los problemas.

Si en la iniciativa se cree que se van a resolver los problemas con darle al Tribunal o a la Auditoría, estas atribuciones jurisdiccionales, yo creo que no va por ahí el camino, lo tenemos que resolver, precisamente con un sistema en tribunales adecuado para las responsabilidades administrativas de los servidores públicos o de quienes manejan recursos públicos.

Y en la iniciativa, por ejemplo, se nota que no está acorde con nuestra cultura jurídica, porque habla de malversación de fondos, y aquí lo tipificará a un peculado.

Ahora, nuevamente, no podemos crear toda una cultura jurídica propia de otros sistemas.

En los Tribunales de Cuenta existe un juez de instrucción.

En España por ejemplo no existe lo que nosotros conocemos como Ministerio Público, sino se trata de un juez de instrucción y un juez que lleva la causa. O sea, tiene que ser dos personas diferentes, la que hace la investigación, en el caso de México, Ministerio Público, y quien sanciona.

Bueno, con nuestro sistema, tenemos que encontrar una manera de que esta determinación de responsabilidades sea efectiva, pero no, la solución no es la propuesta en la iniciativa, no es el darle a una misma institución la calidad de investigadora y acusadora, perdón, investigador, acusador y sancionador.

Yo creo que el sistema de división de quién investiga, es diferente de quien sanciona, es importante.

Aquí necesitaríamos desarrollar toda una diferencia para llegar, toda una tradición, toda una serie de normas, de procedimientos, de diferentes tipos de juicios, de tipos penales, bueno, toda una normatividad secundaria a partir de esta reforma que haga viable, simplemente esta parte de las responsabilidades.

Sin toda esta normatividad secundaria que haga viable esta parte, estaríamos nuevamente en algo ineficaz.

Luego, a partir de este diagnóstico ¿qué podemos hacer?

Yo creo que hay que ver el ejercicio del gasto, a partir de algo integral.

Vamos a mejorar qué. Primero, la calidad de la información.

Vamos a tener la famosa homologación de las normas contables, que ya es un proyecto nacional, un proyecto federal. Vamos a tener normas de calidad, homologables en todos los municipios, en el estado de Zacatecas, y con la federación, para que la rendición de cuentas, para que la fiscalización sea eficaz, tanto la que hace la auditoría superior, en coordinación la pudiera ser con las entidades de fiscalización local.

Lo primero que tenemos es, la materia prima, la información. Que sea adecuada.

¿Cómo procesamos esa información?

El acercamiento de la información puede tener diferentes formas, y aquí están los diferentes tipos de auditoría: una auditoría de regularidad, una auditoría meramente de legalidad, una auditoría de procesos, una auditoría… lo moderno es una auditoría al desempeño.

Vemos que en la iniciativa se habla de analizar: la economía, la eficacia y la eficiencia. Es lo que se conoce como las tres Es.

Ver si se gastó al mínimo costo, si se uso de la manera adecuada, si cumplió con los objetivos.

Ahora, las auditorías modernas no están tanto que el gasto esté correctamente clasificado y que corresponda exactamente a lo que se dijo. Y si se dijo que se iban a comprar lápices, se compraron lápices.

Las auditorías modernas están enfocadas para saber ¿Cuál era el objetivo de comprar lápices?

El objetivo se cumplió, fue lo mejor, necesitábamos comprar lápices, hay el sistema electrónico. O sea, da respuesta a otro tipo de preguntas. Ya decir, eran cinco pesos, se clasificó correctamente y se compraron los lápices, es un insumo, pero no es la finalidad de nuestras auditorías. No es lo moderno.

No es el combate a la corrupción. La corrupción no está en eso.

Está en ¿necesitábamos comprar lápices? O ¿compramos lápices porque mi compadre tiene una fábrica de lápices? ¿Eran lápices o eran plumas? ¿Necesitamos menos o necesitamos más? Son otro tipo de preguntas, que se dan respuesta a lo que se conoce a la auditoría al desempeño.

Necesitamos transitar en la creación de indicadores del desempeño. ¿Cuáles van hacer estos criterios, objetivos sobre los cuales vamos a medir y evaluar la actividad del estado?

Ya no es simplemente el tema de la regularidad, el tipo de gasto.

Cuando yo estaba en mi práctica infinidad de veces revisaba. Lo primero que hacían los contadores en su revisión era, no se ajustaba al objeto del gasto. Esa era la observación. Y eso da lugar a la observación, y luego nos van a decir que no solventaron. Se clasifica y ya. Ese es el modelo que nos interesa, nos interesa ¿cuál es el destino de toda esta actividad?

La actividad de fiscalización es una actividad es muy costosa, en cuanto términos económicos como humanos, para que concluya en observaciones de este tipo.

Entonces, vamos a modernizarnos en términos informático.

Cuando leía mi currículum, decía, que la modernización tecnológica. Sí, hicimos elementos para modernizar las auditorías, y para enfocarnos realmente a donde está el tema.

Vamos a crear relaciones, una sinergia a favor de la honestidad en el ejercicio del gasto, conjuntamente con otros órganos: las contralorías que tienen mayor oportunidad en la fiscalización; vamos a crear esa sinergia con las entidades de fiscalización superior, para que no hagamos estos desajustes de, el dinero federal, un fondo federal, para que lo logre tener el estado, y este fondo federal lo subejerza para luego pasarlo al presupuesto local.

Vamos a crear esa sinergia, mejor, de coordinación con otras entidades, para que sea más efectivo.

Con esto les estoy diciendo, la información, los diferentes tipos de auditoría y la coordinación. Los temas de dependencias, que no los veo planteados con esa intensidad en la iniciativa como el hecho de la jurisdicción contable.

Algo que no quiero dejar de destacar es, la organización del órgano.

Esto también es un tema, aunque no parezca importante es de la mayor importancia. Nuestro capital humano es el de mayor importancia en todas las actividades. Entonces, aquí, si bien se está señalando que se va hacer magistrados, van a tener las garantías, que van a ser nombrados por siete años.

Yo quiero decirles ¿le hemos dado esas mismas garantías, esas mismas certezas en las que ellos están trabajando o estos auditores superiores que se estarían nombrando, en tres años, en seis años, si es que se aprueba esta reforma, en tres años, en seis años, se dirá, sabes qué, es que era anticonstitucional. Entonces, vamos hacer otro tipo de nombramiento.

Yo creo que tanto esta, darles garantías a los titulares, crear un servicio civil de carrera, que son muy importantes.

La gente que trabaja tiene que tener la estabilidad y la certeza, de que más allá de cómo haga su trabajo, no tendrá consecuencias respecto de la manera en la que lo hace.

Este tipo de independencia profesional es muy importante, y esto no se toca en la iniciativa. Ahí tenemos algo muy importante.

Y luego, los diferentes tipos de autonomía.

Si la Constitución habla de autonomía técnica y de gestión. Y que es una discusión que se dio en 1995, cuando se discutió la ASF, que sea órgano autónomo a nivel constitucional o no.

Pero aquí en la iniciativa se tergiversa lo que es la autonomía presupuestal.

¿Cuál es la idea de la autonomía presupuestal?

La idea es que yo Legislativo no tenga influencia en el órgano, por conducto de su presupuesto.

Pero la manera en la que está planteada, sin un referente, es una autarquía, no una autonomía. Entonces, sí es una forma inacabada de, en este proyecto, porque si bien, la autonomía presupuestal es muy importante para que no haya influencia, también hay que decir que, no queremos crear un órgano que sea un órgano de la impunidad, sino al contrario, un órgano que sea el ejemplo de la fiscalización y la transparencia.

Aquí, en este tema de la autonomía orgánica, se pierde de vista en la iniciativa, porque, le está quitando las atribuciones al poder Legislativo.

Si el poder Legislativo por antonomasia es el Poder que tiene, que controla, que legisla, y su segunda atribución más importante es la de contrapeso al Ejecutivo, mediante la evaluación, y de esta manera, ¿cómo va evaluar si quien aprueba o desaprueba las cuentas públicas es el tribunal de cuentas?

Le está quitando su esencia al Poder Legislativo.

Otra pregunta de los periodistas era ¿es un cuarto poder?

O sea, no sé cómo calificarlo, porque es un órgano que le quita poder al poder, a la mejor es el tercero y ya no se va llamar Legislativo o, bueno, ya dividimos, Legislativo, ustedes y control del Ejecutivo.

A nivel constitucional se cuida muchísimo ese tema. Se dijo, es el órgano técnico de la Cámara de Diputados.

Que quede muy claro, no es un órgano político, no es, un órgano que evalúa, no es un poder del Estado, es un órgano técnico.

Creo que hay que preservar esto. O sea, la estructura del órgano es muy importante, no es algo menor, así como no es menor, así como no es menor el servicio civil, así como no es menor definir muy bien sus tipos de autonomía, no es menor que sus atribuciones queden muy claras, hasta dónde llega su papel. Es el órgano técnico del Poder Legislativo. Informa al Poder Legislativo. El Poder Legislativo toma las decisiones.

La atribución de revisar la cuenta pública es del Legislativo.

La atribución, entonces, al revisar la cuenta pública y sacar sus conclusiones, es del Legislativo.

Eso es otro de los grandes problemas de esta iniciativa, que, nos hemos concentrado en los más… pero también los tiene, y por eso les digo.

En esta visión técnica, que nos falta, hacer nuestro diagnóstico, tener un modelo integral que v a desde la calidad de la información, el tipo de auditorías y finalmente el fincamiento de responsabilidades, y luego, un diseño del órgano adecuado técnicamente para que esta fiscalización sea la correcta.

Y pasamos a la última parte, de Zacatecas, la diputada me había dado manga ancha.

La última parte es esta visión axiológica.

Primera parte

¿Qué queríamos? ¿Qué quieren con esta iniciativa?

Vamos primero con la transparencia.

Dice la exposición de motivos: mayor transparencia.

Bueno, yo creo que no se va lograr. Lo puedo afirmar con lo que se tiene aquí. Dos datos:

El primero es, se dice en la iniciativa que una vez que estén concluidos los procesos, serán transparentes, algo en ese sentido dice.

En la actualidad, yo les quiero decir que lo moderno es, que una vez que vayan concluyendo cada proceso, o sea, lo que se, durante la ejecución de una auditoría, no vaya siendo públicas condiciones parciales. No se puede que antes que se tengan conclusiones con el peso suficiente competente, se hagan afirmaciones.

Pero en la actualidad, las auditorías una vez que sean concluidas, a nivel federa, no puede tener acceso a esa información, una vez que sean presentados los informes a las legislaturas, tiene uno posibilidad de tener acceso.

En esta iniciativa dice que una vez que ya no haya otro recurso es cuando será transparente. Dice literalmente: en las cuentas públicas no hay que reservar la información, por lo que cualquier ciudadano podrá acceder a las resoluciones definitivas del Tribunal de Cuentas del Estado, a que ya no sea procedente legalmente ningún recurso.

Entonces, vamos a esperar a que sea una resolución (definitiva)

Se hizo la auditoría de fiscalización. Con base en esa auditoría, en sus funciones jurisdiccionales va a dictar una resolución. Contra esa resolución en la misma iniciativa dice, que podría darse el proceso administrativo. Contra la resolución de lo contencioso administrativo, procede el juicio de amparo. Luego entonces, vamos hacer pública la información, cuando, dice la iniciativa, cuando ya no sea procedente, legalmente ningún recurso.

Lo que vamos hacer, es quién sabe cuándo.

Entonces, digo: ¿buscan la transparencia realmente?

Las críticas a los Tribunales de Cuenta son la lentitud. En todos los países donde hay tribunales de cuentas.

Porque están sujetos a las actividades de los tribunales ordinarios. Estos son densos por naturaleza.

Yo me pregunto: ¿quieren más transparencia?

Busquemos alternativas, ahora hay muchas cuestiones en términos de transparencia, muchas alternativas, busquémoslas.

Ésta, no la es

Creo que pudiéramos buscar otras alternativas.

Hay otro objetivo que es, el objetivo del combate a la corrupción.

Yo les decía al principio que seguramente, en caso de ser aprobada esta iniciativa, será altamente cuestionada a nivel federal. Mientras esté cuestionada a nivel federal, ¿quién quedará suspendido mientras se resuelven esas cuestiones?

¿Eso es combate a la corrupción? Eso es fomentar la impunidad, porque quien tenga recursos para contratar abogados, eficaces a nivel federal, será quién no será sancionado.

Entonces, volveríamos a lo mismo: se va sancionar a la persona que cometió errores y que además no tiene la capacidad económica para contratar buenos abogados, y se premiará a quienes teniendo buenos abogados se maneje a nivel federal en otros ámbitos.

Eso no es combate a la corrupción, ese es el fomento de la impunidad.

Entonces, presentar iniciativas fuera de los modelos constitucionales aceptados, no es combate a la corrupción, no es combate a la corrupción, tampoco, buscar un modelo de responsabilidades ajena a nuestro sistema. Porque un modelo de responsabilidades ajena a nuestro sistema, estamos en el ensayo error. Entonces, nuevamente, en este ensayo-error, cómo nos irá salir este modelo. No lo sabemos.

Entonces, si sale bien, en unos años veremos que salió más o menos como lo que tenemos, y si sale mal, nuevamente será fomentar la impunidad y no combatir la corrupción.

Creo que si mejoramos lo que, el sistema de responsabilidades que tenemos, podríamos lograr algo, mejorando lo que tenemos, haciendo el diagnóstico en lo que estamos fallando y lo que podamos mejorar.

Y en la iniciativa, la primera gran, una parte muy importante es que quería lograrse una democracia a nivel federal, con bases claras y objetivas en el ejercicio del gasto público.

Bueno, vámonos por la auditoría al desempeño, vamos a fomentar mejores auditorías, vamos a fomentar una fiscalización de mayor calidad. Vamos, como lo decía, y lo trae en la iniciativa, hacia la eficacia y la eficiencia del gasto. Vamos hacia esos temas. No hacia la introducción de aspectos, que cuando menos están cuestionados y lo que sí, con toda seguridad les puedo decir, son ajenos a nuestra cultura jurídica.

Para concluir, yo les quiero decir, que estoy convencida, que los diputados reflexionarán sobre esta iniciativa, y buscarán un amplio debate.

Cuando tenemos la razón, debatir es lo que nos fortalece.

Porque, le da certeza a nuestros juicios y da la oportunidad de que los ciudadanos tengan la convicción de que nuestro quehacer priva la razón, no otras cuestiones.

Yo le proponía en ese sentido a la diputada que organizara un amplio debate sobre estos puntos, sobre los diferentes puntos, sobre la posibilidad de las jurisdicciones, diferentes, en este caso la jurisdicción administrativa contable, sobre el ejercicio de la acción penal, sobre las auditorías al desempeño. Sobre todos los puntos que hemos tratado aquí.

Y que, una vez que de este amplio debate tengamos certeza en nuestros juicios, podamos lograr que el estado de Zacatecas tenga la fiscalización y el ejercicio del gasto público que nos merecemos como mexicanos y ustedes se merecen como zacatecanos. Por eso, el dinero público es nuestro, esa es la premisa que da origen a esta fiscalización y eso es lo que queremos.

Simplemente para concluir no quiero dejarles de comentarles una experiencia personal.

Hasta aquí está mi plática.

Ahora, abusando de ustedes una experiencia personal.

Yo les quiero decir que tengo esta convicción, porque al haber sido, también lo señaló la diputada, yo fui contadora mayor y me tocó un poco más de siete años, y me tocó cuatro legislaturas, entonces, la tentación de cada legislatura nueva era: dos, una me tocó el último año y tres me tocaron completas y de la tercera el primer año. De tres legislaturas me tocó el inicio, que es el momento en el que están ustedes ahorita, y cada legislatura inventaba nuevamente la fiscalización, nuevamente creaba.

Alguien me decía: es que, es la tentación de Dios, es la tentación, es la tentación de la creación del universo. Antes de mí la nada. Y ahora todo.

Y en ese ejercicio la verdad siempre los titulares lo padecimos.

Yo aquí les quiero decir que empezamos, de los tres que empezamos, dos se quedaron en el camino. Se nombraron otros dos, que también se quedaron en el camino, y finalmente, la última, yo concluí y cerré la colegiación del órgano. Yo entregué el cargo a un auditor unipersonal, porque se había convertido eso en un órgano imposible.

Entonces, no caigamos en la tentación de vulnerar a los titulares de los órganos de fiscalización, porque no es la manera, nuevamente, de lograr tener una mejor fiscalización.

Yo les comento que en la última reunión de los auditores superiores, este, mi caso fue un caso de análisis, ya como de tipo, porque en la última hora me río, en ese momento la última intención que tuvieron los legisladores de vulnerar al órgano, utilizaron a mis otros dos compañeros, para presentar la denuncia en contra mía. En ese momento era la presidenta, como aquí se señala, el titular, y finalmente, acabó en una disculpa pública, yo con mucho orgullo estoy frente a ustedes, pero sí con una amarga experiencia que no me gustaría que se repitiera, y creo en eso, con toda la convicción, que sí, que los órganos colegiados en esta materia no funcionan, el órgano unipersonal es importante, porque uno tiene la responsabilidad moral, jurídica, frente a los diputados y frente a la ciudadanía. El caso de los colegiados diluye, el caso de los colegiados aparentemente fortalece la independencia y eso es falso, porque fortalece las cuotas, o fortalece los engranajes con el poder.

Como auditor superior, yo creo que es un cargo muy digno, que uno tiene la posibilidad de hacerse muy digno, les digo, de hacerse responsable, responder por el trabajo de uno y no decir, me presionaron o no me presionaron. Si me presionaron hay que decirlo, si no, hay que actuar conforme a la conciencia y a sus principios.

Les repito, espero verlos pronto, espero que nos veamos en ese amplio debate que estoy seguro que los diputados querrán dar por el bien de Zacatecas.

Muchas gracias.