1. 1.    Breve comentario de antecedentes

Antecedentes:

En nuestro país el proceso de transición a la democracia  ha pasado, esencialmente por modificaciones a normas e instituciones electorales, además por reformas a los sistemas de los órganos representativos para permitir reflejar en ellos la creciente diversidad política que poco a poco fue asentándose en el país.

El proceso del cambio político electoral en nuestro país arranca de manera clara en 1977. Se ha distinguido por su carácter continuo y paulatino, la transición a la democracia en México solo puede ser entendida como un proceso gradual en el que los cambios fueron presentándose parcialmente.

Pasamos de un país que era prácticamente mono color y que se caracterizaba por la presencia de un partido hegemónico a un proceso al que una realidad política multicolor se reproduce a lo largo y ancho de territorio nacional en todos los niveles de gobierno.

Transitamos de una monolítica presencia del partido en el gobierno (PRI), la cual permitía copar prácticamente todos los espacios de representación política, a una situación en la que la falta de mayorías y frecuentemente el fenómeno de los “gobiernos divididos”, son una constante tanto en el ámbito federal tanto en los contextos federales.

Ruta del cambio político electoral en México.

El proceso de transición a la democracia  se ha articulado a través de 7 reformas electorales federales, que fueron trazando la ruta del cambio a partir de énfasis que las mismas fueron poniendo en distintos aspectos de la representación política en el diseño de las instituciones encargadas de organizar y calificar la elecciones, en los procedimientos electorales, así como en las condiciones y la calidad de competencia democrática.

Dichas reformas son la de 1977, 1986, 1989-1990, 1993, 1994, 1996 y 2007. Cada una de estas transformaciones involucra reformas tanto constitucionales como legales, que tuvieron objetivos específicos para reforzar los cambios que previamente se habían impulsado. Sé introdujeran nuevas transformaciones que venían a sumarse a las que ya se habían concretado.

La característica más marcada del régimen político autoritario se fue consolidando a partir de la Revolución Mexicana fue la exclusión a al que se había relegado a los esporádicos partidos de oposición, situación que permitió que el PRI copara prácticamente todos los espacios de gobierno tanto en el ámbito federal como en el local dicho partido reconocía al titular y al Ejecutivo en turno como su jefe nato, se convirtió de ese modo en un aparato funcional al poder presidencial que se ejercía de manera casi discrecional al convertir a otros poderes (legislativo y judicial) en espacios  en los que se reproducía y validaba  a la voluntad del presidente casi sin condición.

El partido era un poderoso instrumento de control sobre la clase política del país ya que una de las facultades presidenciales para la reproducción de ese sistema de poder, fue el llamado “dedazo” médiate el cual en los hechos, el Presidente designaba al candidato presidencial del PRI, y derivado de la hegemonía del país, con certeza lo sucedería en el cargo.

De manera paralela, la presencia de los partidos de oposición era prácticamente testimonial. Al ser una atribución exclusiva y arbitraria de la Secretaría de Gobernación al otorgarle registro a los partidos políticos y dada la existencia de requisitos legales, especialmente gravosos para poder aspirar a construir un partido, en los hechos, el sistema limitaba la creación de nuevas fuerzas políticas.

Una característica adicional al entonces asiguo sistema de partidos en México era su carácter cerrado las facultades inatacables al Secretaría de Gobernación, para conceder el registro a nuevos partidos, en realidad fue un instrumento para impedir la proliferación de nuevas objeciones políticas.

La reforma de 1977 resultan evidentes y la intención de esa reforma fue expuesta por el autor intelectual Jesús Reyes Heróles,  primer Secretario de Gobernación en el sexenio de José López Portillo. El 1 de abril de 1977 en un decurso del entonces Secretario de Gobernación,  en el estado de Guerrero, donde había surgido la guerrilla señaló “la reforma política debe permitir que el estado ensanche las posibilidades de la representación política, de tal manera que se pueda captar en los órganos de representación nacional el complicado mosaico ideológico nacional de un corriente mayoritaria, y pequeñas corrientes  que difiriendo en un mucho de la mayoría forman parte de la nación…”.

Los ejes sobre los que se fundó la primera de las reformas electorales de la etapa de la transición a la democracia en México fueron fundamentalmente los siguientes:

a) La incorporación del mecanismo de elección proporcional para elegir a una parte de los integrantes de la Cámara de Diputados (el 25%, en decir, 100 de los 400 diputados que a partir de entonces integraban a dicha cámara), con lo que se inaugura un sistema de elección mixto para la conformación de ese órgano legislativo.

b) La posibilidad de agrupaciones de ciudadanos obtuvieran su registro como  partidos políticos a través del llamado condicionado, mismo que implicaba que ese partido debía refrendar su registro en las selecciones, mediante la obtención de un porcentaje mínimo de votación (el 1.5% de los votos válidos).

c) El acceso financiamiento público y a espacios estatales en los medios de comunicación.

d) La posibilidad directa para que los partidos políticos nacionales pudieran participar en las selecciones estatales y municipales.

Esta reforma dio entrada a fuerzas políticas, con lo que propicio y estimulo la recreación de la pluralidad política e ideológica por otro lado, consintió que los espacios representantativos también se abrieran dando así de manera consiente a la oposición, incorporándola decididamente a la vida institucional del estado. En los 8 años siguientes seis nuevos partidos políticos se incorporaron a la vida política electoral, la presencia de la oposición en la cámara de diputados fue consistente y el número de municipios ganados por los partidos opositores poco a poco se fue incrementando.

La segunda de las reformas electorales, aprobada en 1986 siguió en términos generales con la lógica de apertura de la representación política que había trazado la reforma anterior Implico que el número de diputados elegidos mediante el principio de representación proporcional, mediante listas cerradas y bloqueadas, se duplicara para llegar a 200 legisladores con el tamaño de la Cámara implico que llegara a 500 diputados en total.

En esa reforma se suprimió la clausura que impedía al partido que hubiera obtenido más del 60% de los votos participar en el reparto de las diputaciones de representación proporcional. Se estableció una cláusula  de gobernabilidad, que tenía por finalidad impedir la subrepesentacion del partido mayoritario en esa cámara garantizándose  que al menos contaría con un porcentaje de diputados igual al de su votación.

En 1988 constituye un quiebre en la historia electoral del país. La oposición de izquierda abanderó como candidato presidencial a un reconocido miembro de la “clase política“  priista. Cuauhtémoc Cárdenas que a las postre se convertiría en el “líder moral” y candidato a la presidencia de la izquierda durante la década siguiente.

La reforma de 1989-1990 significo una serie de gran calado en el diseño de las instituciones y en los procedimientos electorales mexicanos.  La organización de los procesos electorales fue encomendada a un nuevo órgano que sustituyo a la desacreditada comisión federal electoral. La nueva institución es el instituto federal electoral (IFE) concibió como un órgano constitucional autónomo en cuya integración en primera estancia participaba en el Poder Ejecutivo a través de Secretario de Gobernación que seguía presidiendo el organismo, el poder legislativo, los partidos políticos y los ciudadanos.

La reforma de 1993 incorporaron atribuciones entre ellas el IFE tuvo a su cargo la función de fiscalizar los recursos de los partidos políticos verificando que estos cumplieran con las disposiciones en materia de financiamiento, tanto en lo que hacía al destino de sus recursos (en particular el respeto de los topes de gasto en las campañas electorales que eran determinados por el IFE), como a los recién introducidos limites y prohibiciones en el origen de los recursos de tipo privado que se allegaban, en caso contrario, dictaminar para que las salas de tribunal federal electoral aplicaran las sanciones correspondientes.

La reforma de 1994 se centró en 4 ejes fundamentales.

1. La revisión de la estructura y de las funciones de los dos órganos electorales (la autoridad administrativa y la jurisdiccional.

2.  La renovación de las condiciones de las competencias.

3. Establecimiento de nuevas reglas para integrar al poder legislativo (particularmente al senado)

4. La reforma al régimen de gobierno del Distrito Federal.

La Reforma de 1996, doto al IFE de nuevas atribuciones entre las que destaca la fiscalización de los recursos de los partidos políticos que se incrementaros sustancialmente.

El Tribunal electoral fue efecto de modificaciones tanto en su estructura y ubicación constitucional así con sus atribuciones.

Dejo de ser un órgano autónomo y paso a integrarse al poder judicial de la federación como un órgano especializado.

Se estableció que los magistrados que lo integran serian nombrados por el voto de las dos terceras partes del senado a partir de las ternas que le serian propuestas por la suprema corte de justicia de la nación. En tercer lugar la sala de segunda instancia de vino en sala superior con carácter permanente y sus 5 salas regionales (una en cada circunscripción plurinominal) temporales, pues se instalan solo durante los procesos electorales, entrando luego en receso. Se dio la competencia para calificar ya no solo las elecciones de diputados y senadores, sino también las elecciones del presidente de la republica. Se instrumento un recurso que podía ser interpuesto por los ciudadanos para impugnar ante la sala superior, actos de autoridades electorales que violaran derechos político-electorales del ciudadano.

Los recursos privados que los partidos lícitamente podían recibir también fueron revisados y se reiteraron las fuentes prohibidas que se habían establecido desde la reforma de 1993. Paralelamente las facultades de fiscalización y control de recursos del IFE se reforzaron al posibilitarlo para realizar auditorías, visitas de verificación pedir informes detallados, así como iniciar procedimientos de oficio y conocer las quejas que los partidos y ciudadanos le presentaban.

También se redefinieron las reglas de acceso a los medios de comunicación, al establecer que los partidos contarían con programas permanentes en radio y televisión, así como una cantidad de spots que el IFE ponía a disposición en campañas electorales.

El sistema electoral para integrar a las cámaras legislativas federales, se redujo el límite máximo de diputados que un partido podía tener por ambos principios para quedar en 300 legisladores, además se estableció un tope de sobre representación en la cámara de diputados del 8% del porcentaje de presencia en dicha cámara respecto del porcentaje de votación obtenido por ese partido.

Se mantuvo el numero de 128 senadores, el numero que sería elegido en cada una de las 32 entidades federativas se redujo a 3, mientras que los restantes 32 legisladores se elegiría atreves del sistema electoral proporcionado mediante listas cerradas y bloqueadas mediante una circunscripción en el país.

La Reforma del 2007. Instala nuevas reglas en las condiciones de la competencia, se establece una nueva fórmula para el financiamiento público de los partidos.

a)    Establece una nueva regulación del acceso de los partidos a la radio y a la televisión, para ellos se parte de la prohibición absoluta de compra de publicidad electoral en los medios electrónicos de comunicación y el uso de los tiempos de transmisión que le corresponden al estado para que los partidos políticos puedan acceder sin erogación de recursos a dichos medios.

b)    Reducción de los tiempos de campaña y regulación de las pre-campañas.

c)    Nueva integración y facultades para las autoridades electorales.

1. 2.    Naturaleza de los Tribunales Electorales.

 

La reforma de 1986, inauguró un modelo de institucionalidad electoral que fue una instancia jurisdiccional, el Tribunal de lo Contencioso Electoral (TRICOEL), ubicado todavía en el Poder Ejecutivo, ante la cual era posible impugnar las resoluciones de la autoridad administrativa encargada de la organización de los comicios, sin embargo, la calificación final de las elecciones quedaba todavía en manos de instancias políticas, los llamados “         Colegios Electorales”, conformados en el seno del Congreso de la Unión, con lo cual la  construcción de un arbitraje electoral objetivo e imparcial tenía aún un largo camino por recorrer. A pesar  de ello la introducción del TRICOEL tuvo la virtud de marcar la ruta por la que transitaría en el futuro inmediato el proceso de resolución de controversias electorales.

La reforma de 1989-1990, al lado del IFE se estableció al Tribunal Electoral (TRIFE), que tenia la función de revisar la legalidad de los actos de la autoridad electoral administrativa federal.

En esta reforma se implementaron nuevas reglas como la determinación de construir un nuevo padrón electoral, desde cero, incluyendo numerosos candados y mecanismos de supervisión por parte de los partidos políticos para garantizar la confiabilidad del listado de electores, y este fue la base para expedir una identificación que permitiría a los ciudadanos ejercer su voto

 

1. 3.    Funcionamiento de los órganos que organizaban elecciones

 

Como antecedente de los órganos que organizaban elecciones se menciona que en la segunda mitad del siglo XIX ya se contemplaba una insipiente democracia representativa.

En 1850 había clubes políticos, asociaciones, grupos, pero no eran organizaciones estructuradas que propusieran la adopción de un programa político determinado.

En la ley de 1911 para la intervención de los partidos políticos en el proceso electoral debía de cumplir con los siguientes requisitos:

A)   Haber sido fundados por una asamblea constitutiva de por lo menos 100 ciudadanos.

B)   Tener una junta directiva, electa por la asamblea.

C)   Tener programa político y de gobierno aprobado por la asamblea.

D)   Que la autenticidad de la asamblea constitutiva, contase en acta notarial protocolizada.

E)   Que se publicaran por lo menos, 16 números de un periódico de propaganda durante los dos meses anteriores a las elecciones primarias, y durante un plazo que transcurriese entre estas y las definitivas.

F)   Que en un mes de anticipación a las elecciones primarias se presentasen candidaturas.

G)   Que con un mes de anticipación a las elecciones primarias se nombraran representantes ante los colegios municipales sufragáneos y distritos electorales.

Con la reforma de 1989-1990, el diseño de las instituciones y en los procedimientos electorales mexicanos.  La organización de los procesos electorales fue encomendada a un nuevo órgano que sustituyo a la desacreditada comisión federal electoral. La nueva institución es el Instituto Federal Electoral (IFE) concibió como un órgano constitucional autónomo en cuya integración en primera estancia participaba en el Poder Ejecutivo a través de Secretario de Gobernación que seguía presidiendo el organismo, el poder legislativo, los partidos políticos y los ciudadanos.

Se introdujo la llamada “ciudadanización” del órgano electoral, que implicaba que ciudadanos sin ninguna dependencia partidista formaran parte de todas las instancias que conformaban al IFE.

Esta reforma marca el inicio de la profesionalización de la organización de las elecciones, al establecerse desde constitución y la ley la presencia de un servicio civil de carrera.

Esta reforma estableció una nueva modalidad de la llamada clausula de gobernabilidad mediante la cual le garantizaba al partido mayoritario una mayoría absoluta.

La Reforma de 1994 se centraron en mecanismos que permitieran realizar un proceso electoral lo mas cierto transparente y confiable. Se modifico sustancial mente la integración del IFE, en donde todos los partidos políticos pasaron a tener una representación unipersonal y perdieron el derecho al voto, además se sustituyo la figura de 6 consejeros magistrados por un igual número de consejeros ciudadanos. El consejo seguía siendo presidido por el Secretario de Gobernación integrado por los 4 consejeros de poder legislativo quienes tenían derecho de voz y voto, pero en términos de la capacidad de decisión, el conjunto de los 6 consejeros ciudadanos tenía posibilidades de imponerse a estos cinco funcionarios con lo cual, por primera vez, se garantizo la posibilidad de que en el órgano electoral prevalecieran posturas imparciales por encima de los intereses partidistas o del gobierno. Con esos cambios el proceso de ciudadanización de los órganos electorales dio una importantísima vuelta.

Se modifico sustancialmente en la figura de observadores electorales al permitirse la posibilidad de que las tareas de observación pudieran ser realizadas por ciudadanos en lo individual, o bien agrupados en organizaciones  de ciudadanos también se permitió que pudieran observar todas las fases del proceso electoral.

1. 4.    Cómo surgen los recursos en materia electoral

Con la reforma de 1993 hizo recaer en el Tribunal Federal Electoral la trascendental función de calificar las selecciones de diputados y senadores, que a partir de entonces dejo de ser un proceso político y de vino plenamente jurisdiccional con lo que quedo en sus manos decir la última palabra en los procesos electorales para elegir a los legisladores federales. De esta manera a partir de entonces los procesos electorales serian resueltos en una instancia judicial y con base en reglas y principios procesales, ante la cual las partes en disputa podrían exponer sus argumentos y presentar sus pruebas, con la certeza de que serian ponderados y valorados a partir de criterios jurídicos y ya no políticos

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1. 5.    Regulación del Partido Político en la historia de México.

 

Hasta 1990 las leyes electorales no preveían que los estatutos de los partidos políticos contaran con procedimientos democráticos para la elección de sus dirigencias ni para la selección de candidatos a cargos públicos de elección popular. A partir de ese año, el nuevo código federal de instituciones y procedimientos electorales incorporo el requisito de que los estatutos de los partidos políticos, tanto en la integración y la renovación de sus órganos directivos como en la postulación de sus candidatos debía prever normas y procedimientos democráticos.

A pesar de que desde entonces se estipulaba en la ley es obligación a cargo de los partidos políticos, las autoridades electorales no ejercieron cabalmente un control de dichas normas y procedimientos bajo la lógica de que se trataba de actos de vida interna de los partidos y, por tanto, de su esfera de autonomía. Esa postura prevaleció a lo largo de la década de los 90.

A partir de su facultad de interpretar las omisiones y las lagunas legales el tribunal electoral cambio el criterio que había prevalecido hasta entonces y considero que tanto el IFE como el propio tribunal eran competentes para conocer de los actos de vida interna se los partidos políticos, para verificar que estos se ajustaran a sus normas estatutarias y para constatar que lo dispuesto por estas normas cumplían con ciertos elementos mínimos para poder ser considerados como democráticas. Resulto relevante una serie de resoluciones emitidas por el tribunal entre 2002 y 2004, que le permitieron emitir una tesis de jurisprudencia obligatoria en donde se ponían en claro los referidos elementos mínimos democráticos de la organización y el funcionamiento interno de un partido político. Dichos elementos son seis:

1)    La existencia de una asamblea, u órgano equivalente, como principal centro de decisión del partido, que este conformada con todos los afiliados o, al menos, con un gran numero de delegados o representantes que debe funcionar periódicamente.

2)    La existencia de mecanismos de protección de los derechos fundamentales de los afiliados, que permitan garantizar el mayor grado de participación posible de estos.

3)    La existencia de procedimientos disciplinados en los que se representan las garantías procesales mínimas.

4)    La existencia de procedimientos de elección, mediante el voto directo o indirecto de los afiliados, en los que se garantice la igualdad y la libertad respecto de su derecho a elegir dirigentes y candidatos.

5)    La adopción de la regla de la mayoría como criterio básico para la toma de decisiones dentro del partido

6)    Que existan mecanismos de control del poder, como, por ejemplo, la posibilidad de revocar el mandato de los dirigentes, así como que los periodos de los encargos sean breves.

De esta manera, a pesar de la poca claridad en las normas legales, la actuación integradora del tribunal electoral ha permitido que los estatutos que rigen la vida interna de los partidos políticos tengan que ajustarse a los principios de los estados democráticos de derecho. La reforma del 2007 estableció en la constitución que las autoridades electorales pueden intervenir en los asuntos internos de los partidos políticos en los términos fijados por la ley.

Todas las modificaciones a las normas electorales están sujetas a un doble control de constitucionalidad (por parte de la suprema corte de justicia de la nación, que ejerce un control abstracto y por parte del propio tribunal electoral, que tiene la facultad de desaplicar en el caso concreto las leyes que juzgue inconstitucionales), también lo es que el legislador ordinario puede fijar discrecionalmente las fronteras del control en términos de legalidad, democraticidad y transparencia en la vida interna de los partidos políticos.

El modelo de financiamiento establecido por el marco legal electoral en México es de tipo mixto, aunque desde la reforma de 1996 se prevé la preeminencia del financiamiento público sobre el privado. Las normas introducidas en 1996 en materia de financiamiento público en los partidos políticos permitió, mediante cantidades generosas de dinero proveniente del erario del estado generar una mayor equidad en las condiciones de la competencia electoral, inyectar transparencia en los recursos partidistas, así como aliviar o reducir el peso de los intereses privados pudieran llegar a tener sobre los propios partidos a través de las avocaciones particulares.